Villallegra, TAR accoglie ricorso. Annullata determina dell’Unione Valmarecchia

Il Tar dell’Emilia Romagna ha accolto il ricorso della Società Villallegra contro la determina con cui il 10 febbraio 2023 l’Unione di Comuni Valmarecchia revocava l’autorizzazione al funzionamento della Comunità alloggio per anziani “Villallegra” e della struttura Casa famiglia per anziani “Casallegra” di Santarcangelo. I giudici hanno quindi disposto l’annullamento del provvedimento e condannato l’Unione a rifondere le spese di giudizio quantificate in 4.000 euro.

Il caso era scoppiato nel febbraio scorso quando, a seguito di alcune verifiche condotte dall’unità di valutazione geriatrica del Distretto socio-sanitario di Rimini nord, l’Unione di Comuni Valmarecchia aveva disposto la revoca dell’autorizzazione al funzionamento delle strutture (con trasferimento degli ospiti) a seguito di incompatibilità socio-sanitarie tra il livello di assistenza prestato e la condizione di alcuni ospiti, oltre al numero di persone presenti superiore di alcune unità rispetto a quello autorizzato. Il TAR aveva però accolto la richiesta di sospensiva permettendo a Villallegra e Casallegra di restare aperte e ora arriva la sentenza definitiva. I giudici, tra l’altro, evidenziano come il superamento della capacità ricettiva massima autorizzata preveda una sanzione e l’invio di una diffida a riportare il numero degli ospiti entro il limite consentito ma non la chiusura della struttura, “men che mai in prima battuta“. Inoltre le “gravi irregolarità” che avrebbero portato l’Unione alla revoca (invece della sospensione dell’autorizzazione) non vengono elencate nella determina ma compare il rimando agli esiti delle visite di controllo svolte dall’Unità di Valutazione Geriatrica dell’AUSL. “Sennonché – si legge nella sentenza – il verbale dell’ispezione igienico sanitaria svolta da personale del Reparto N.A.S. di Bologna riporta che «le condizioni igieniche strutturali di tutti gli ambienti, delle aree comuni, delle stanze degli ospiti con annessi servizi igienici, non facevano emergere rilievi di sorta», che «nel locale adibito a infermeria non si rinvenivano farmaci aventi data di scadenza superati di validità», che in quel momento nella sala comune erano presenti «nr. 16 ospiti, ovvero nr. 8 della comunità alloggio; nr. 4 della casa famiglia ed altri 4 come ospiti “diurni”». Dal verbale della visita ispettiva effettuata dalla AUSL in data 9.01.2023 risulta poi un’unica criticità, rappresentata dal fatto che per tre ospiti la condizione alloggiativa non risultava idonea. Tant’è che l’Unione con provvedimento di data 19.01.2023, notificato alla destinataria in data 25.01.2023, ha diffidato la società Villallegra S.a.s. a rientrare nel limite di capacità ricettiva per la quale era autorizzata nel termine di 15 giorni: nessuna altra contestazione è stata sollevata nei confronti della medesima. Infine il verbale della visita ispettiva effettuata dalla AUSL in data 13.02.2023 riporta che «la struttura presenta idonee condizioni igieniche dei locali e arredi» e che erano presenti «13 ospiti anziani debitamente accuditi».” In sostanza i giudici non hanno ritenuto “grave” la violazione riscontrata e, tra l’altro, “ovviata in tempo ragionevole“. Inoltre la determina in questione, pur facendo riferimento a “gravi carenze che possono pregiudicare la sicurezza degli ospiti” non le esplicita “il che già di per sé rende la determina n. 4/21 viziata da un palese difetto di motivazione“. Da qui la decisione del TAR di annullare la determina perché “assunta in assenza dei presupposti di legge“.

Il dispositivo della sentenza del TAR

N. 00045/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00112/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 112 del 2023, proposto da
Società Villallegra S.a.s. e C. di Rosa Antonietta e C, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Davide Grassi e Gaia Galeazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione di Comuni Valmarecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Leonardo Bernardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensiva,

della determinazione n. 4/21 del 10.02.2023, notificata tramite pec all’interessata in data 13.02.2023, con la quale l’ente Unione di Comuni Valmarecchia revocava l’autorizzazione e disponeva la chiusura della Comunità alloggio per anziani “Villallegra”, la chiusura della struttura Casa famiglia per anziani “Casallegra”, gestite dalla società Villallegra SaS di Rosa Antonietta e C., a norma della L.R. n. 2/2003, della DGR n. 564/2000, del Regolamento per la disciplina della case famiglia per anziani e disabili adulti (Del. C.U. n. 22 del 21/10/2019) e l’interruzione delle attività di entrambe le strutture entro e non oltre 10 gg. dalla ricezione del dispositivo, e di ogni altro atto e/o provvedimento ad essa presupposto, conseguente e/o connesso, ancorché allo stato non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Unione di Comuni Valmarecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2023 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

La società Villallegra S.a.s. di Rosa Antonietta e C. (nel prosieguo anche solo Villallegra S.a.s.) gestisce una comunità alloggio per anziani non autosufficienti di grado lieve denominata “Villallegra” e una casa famiglia per anziani denominata “Casallegra”: le strutture, con otto posti la prima e quattro la seconda, sono entrambe ubicate nel Comune di Santarcangelo di Romagna.

Con determina dirigenziale n. 4/21 del 13.02.2023 l’Unione dei Comuni Valmarecchia (nel prosieguo anche solo Unione), di cui fa parte anche il Comune di Santarcangelo di Romagna, ha revocato l’autorizzazione e disposto la chiusura della comunità alloggio “Villallegra” e ha disposto la chiusura della casa famiglia “Casallegra”, perché dalle verifiche svolte dall’Unità di valutazione geriatrica della AUSL Romagna sede di Rimini era emerso che erano venuti meno i presupposti per l’autorizzazione dell’una e l’apertura dell’altra, essendo state acclarate “gravi carenze che possono pregiudicare la sicurezza degli ospiti e la compatibilità dello stato di salute di alcuni di essi”.

Il predetto provvedimento è stato gravato dalla società Villallegra S.a.s., che con il ricorso introduttivo del presente giudizio ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per difetto di istruttoria e di motivazione, per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per disporre la chiusura delle strutture (primi due motivi di impugnazione), nonché per mancata indicazione dell’Autorità a cui proporre ricorso e del termine per attivare il rimedio e per violazione del contraddittorio procedimentale (terzo motivo di impugnazione).

Si è costituita in giudizio l’Unione, opponendosi in rito e nel merito al ricorso avversario e concludendo per la sua reiezione.

In rito la difesa dell’Amministrazione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso nel suo complesso per mancata impugnazione della diffida che costituisce atto presupposto rispetto a quello qui gravato, e l’inammissibilità dei primi due motivi di impugnazione per difetto del requisito di specificità richiesto dall’articolo 40 Cod. proc. amm.

Nel merito parte resistente ha insistito sulla sussistenza di gravi irregolarità che giustificherebbero il provvedimento adottato.

La domanda cautelare è stata accolta dal Tribunale con ordinanza n. 93/2023.

Sugli ulteriori scritti difensivi depositati dalle parti la causa è stata poi introitata alla pubblica udienza del 14 dicembre 2014.

DIRITTO

1. È sottoposta all’esame di questo Giudice la determina in epigrafe indicata, con la quale l’Unione dei Comuni Valmarecchia ha disposto la chiusura della comunità alloggio per anziani “Villallegra” e della casa famiglia per anziani nata “Casallegra”, entrambe gestite dalla società Villallegra S.a.s. di Rosa Antonietta e C..

2.1. Preliminarmente, il Collegio deve farsi carico delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa di parte resistente in relazione alla mancata impugnazione di un atto presupposto (segnatamente, la diffida n. 4/8 del 19.01.2023) e all’asserito difetto di specificità dei primi due motivi di impugnazione.

2.2. Quanto alla prima, va considerato che la succitata diffida contiene infatti un duplice ordine a carico del destinatario (rientrare nella capienza autorizzata entro 15 giorni e consegnare entro 48 ore il registro ospiti aggiornato), ma non prevede alcuna conseguenza negativa in caso di inottemperanza all’ordine medesimo.

In tali casi, per giurisprudenza costante non vi è alcun onere di impugnazione, non avendo l’atto immediati effetti lesivi, che si avranno – se del caso – in forza di un provvedimento successivo (cfr., ex plurimis, T.A.R. Calabria – Catanzaro, Sez. I, sentenza n. 1170/2021).

L’eccezione è dunque infondata.

2.3. Quanto alla contestata assenza di specificità dei primi due motivi di ricorso, va ricordato come la prescrizione dell’articolo 40 Cod. proc. amm. debba essere intesa con una certa elasticità, nel senso cioè di ritenere inammissibile il ricorso solamente nelle ipotesi in cui non sia dedotto alcun motivo di impugnazione, o in cui, comunque, dalla complessiva lettura dell’atto e dei documenti offerti in comunicazione non sia possibile comprendere la doglianza avanzata dal ricorrente (cfr., T.A.R Toscana, Sez. I, sentenza n. 1619/2015). Di contro, il suvvisto requisito normativo è da ritenersi soddisfatto qualora il ricorso renda intellegibili le tesi sostenute e offra quanto meno un principio di prova a sostegno delle medesime (cfr., T.A.R. Calabria – Catanzaro, Sez. II, sentenza n. 5/2016; T.A.R Piemonte, Sez. II, sentenza n. 1201/2013).

Nel caso di specie, è chiaro che la società ricorrente nelle prime due censure sostiene che all’esito delle plurime ispezioni a cui erano state sottoposte le proprie strutture non erano emersi elementi che potessero giustificare il provvedimento impugnato.

Sicché, anche questa eccezione, al pari della precedente, si rivela infondata.

3.1. Può dunque passarsi all’esame del merito del ricorso proposto dalla società Villallegra S.a.s..

3.2. Il primo motivo di impugnazione è rubricato “Violazione di legge per mancanza dei presupposti in fatto ed in diritto Eccesso di potere per difetto di motivazione Eccesso di potere per travisamento dei fatti Eccesso di potere per motivazione insufficiente, perplessa e contraddittoria Eccesso di potere per difetto di istruttoria”.

Fa presente la società ricorrente che né il sopralluogo svolto dal NAS in data 29.12.2022, né quelli svolti dalla AUSL in data 9.01.2023 e in data 13.02.2023 avevano rivelato nelle proprie strutture criticità di sorta.

A suo dire, pertanto, non si comprenderebbero i presupposti sulla base dei quali è stato adottato il provvedimento qui gravato. Tanto più che le strutture non erano nemmeno state diffidate a regolarizzare le ipotetiche irregolarità riscontrate entro un congruo termine, ma ne era stata immediatamente disposta la chiusura.

Nemmeno – secondo la deducente – potrebbe costituire presupposto per l’ordine di chiusura la presenza all’interno delle strutture di un numero di ospiti superiore al consentito, per la quale la società è stata sanzionata con provvedimento già impugnato avanti al G.O..

Sicché il provvedimento che qui si esamina si rivelerebbe, in tesi, del tutto sproporzionato; tanto più che il termine di 15 giorni concesso dall’Amministrazione per il trasferimento degli ospiti sarebbe assolutamente incongruo.

3.3. Il secondo motivo di impugnazione è intitolato “Violazione di legge per mancanza dei presupposti in fatto ed in diritto sotto altro profilo Eccesso di potere per difetto di motivazione sotto altro profilo Eccesso di potere per travisamento dei fatti sotto altro profilo Eccesso di potere per motivazione insufficiente, perplessa e contraddittoria sotto altro profilo Eccesso di potere per difetto di istruttoria sotto altro profilo”.

Rileva la società ricorrente che l’articolo 39 L.R. Emilia Romagna n. 2/2003 subordina la sospensione o la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività in questione al verificarsi di gravi violazioni che determinano il venir meno dei presupposti che hanno dato luogo al rilascio dell’autorizzazione al funzionamento, gravi violazioni non specificate tuttavia nel provvedimento gravato, il quale si limita a rinviare, senza allegarli, a pregressi atti istruttori.

3.4. Il terzo motivo di impugnazione è epigrafato “Violazione di legge sotto ulteriore profilo”.

Lamenta la società ricorrente che il provvedimento gravato non rechi l’indicazione dell’Autorità a cui proporre ricorso e del termine entro il quale presentarlo.

Lamenta, altresì, la deducente la violazione del contraddittorio procedimentale.

4.1. Il ricorso è fondato nei termini e per le ragioni che si vanno a esporre.

4.2.1. Va anzitutto considerato che l’articolo 39 L.R. Emilia Romagna n. 2/2003, in relazione alle violazioni che possono essere commesse nell’apertura, gestione e chiusura di una struttura socio-assistenziale o socio-sanitaria, stabilisce che

«1. Chiunque apra, ampli, trasformi o gestisca una struttura socio-assistenziale o socio-sanitaria o eroghi un servizio di cui all’articolo 35, senza avere ottenuto la preventiva autorizzazione al funzionamento, è punito con la sanzione amministrativa da Euro 2.000 ad Euro 10.000. L’apertura, l’ampliamento, la trasformazione o la gestione di una struttura socio-assistenziale o socio-sanitaria, o l’erogazione di un servizio, di cui all’articolo 35 comma 1, senza l’acquisizione della prevista autorizzazione al funzionamento, comportano inoltre la chiusura dell’attività disposta con provvedimento del Comune competente, che adotta le misure necessarie per tutelare gli utenti.

2. Il gestore di struttura che, in possesso di autorizzazione al funzionamento, supera la capacità ricettiva massima autorizzata, è punito con la sanzione amministrativa di Euro 2.000 per ogni posto che supera la capacità ricettiva autorizzata. In caso di violazione della capacità ricettiva il Comune inoltre diffida il gestore a rientrare nei limiti entro un termine fissato.

3. Il Comune può inoltre disporre la revoca o la sospensione dell’autorizzazione al funzionamento, in relazione alla gravità della violazione, qualora accerti il venire meno dei presupposti che hanno dato luogo al suo rilascio. Il provvedimento di revoca o sospensione deve indicare gli adempimenti da porre in essere e la documentazione da produrre per riprendere l’attività.

4. La decisione del gestore di interrompere o sospendere l’attività autorizzata di cui all’articolo 35 deve essere preventivamente comunicata al Comune che ha rilasciato l’autorizzazione. In caso di inosservanza si applica la sanzione amministrativa da Euro 1.000 ad Euro 3.000.

5. In caso di inosservanza dell’obbligo di denuncia di avvio di attività previsto all’articolo 37 si applica la sanzione amministrativa da Euro 300 ad Euro 1.300.

6. Per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente articolo si osservano le procedure previste dalla L.R. 28 aprile 1984, n. 21 (Disciplina dell’applicazione delle sanzioni amministrative di competenza regionale). L’accertamento, la contestazione e la notifica della violazione, nonché l’introito dei proventi, sono di competenza del Comune.».

4.2.2. Nel caso di specie, come meglio si vedrà nel prosieguo, vengono in rilievo due ipotesi, segnatamente quella del comma 2 e quella del comma 3.

La prima riguarda il superamento della capacità ricettiva massima autorizzata, nel qual caso è previsto, oltre all’irrogazione della sanzione pecuniaria, l’invio di una diffida a riportare il numero degli ospiti entro il limite consentito: non è invece prevista la chiusura della struttura, men che mai in prima battuta.

La seconda concerne non meglio specificate gravi violazioni, per le quali è prevista in via gradata la sospensione ovvero la revoca dell’autorizzazione alla apertura della struttura, ma con l’obbligo di indicare gli adempimenti da porre in essere per poter riaprire la struttura medesima.

4.3. La determina 4/21 del 10.02.2023 dell’Unione è stata adottata ai sensi del comma 3 dell’articolo 39 della L.R. Emilia Romagna n. 2/2003.

Le gravi irregolarità che hanno portato alla chiusura, quale conseguenza della revoca e non della semplice sospensione dell’autorizzazione, non sono specificate, ma il provvedimento rinvia agli esiti delle visite di controllo svolte dall’Unità di Valutazione Geriatrica dell’AUSL.

4.4. Sennonché, il verbale dell’ispezione igienico sanitaria svolta da personale del Reparto N.A.S. di Bologna riporta che «le condizioni igieniche strutturali di tutti gli ambienti, delle aree comuni, delle stanze degli ospiti con annessi servizi igienici, non facevano emergere rilievi di sorta», che «nel locale adibito a infermeria non si rinvenivano farmaci aventi data di scadenza superati di validità», che in quel momento nella sala comune erano presenti «nr. 16 ospiti, ovvero nr. 8 della comunità alloggio; nr. 4 della casa famiglia ed altri 4 come ospiti “diurni”».

Dal verbale della visita ispettiva effettuata dalla AUSL in data 9.01.2023 risulta poi un’unica criticità, rappresentata dal fatto che per tre ospiti la condizione alloggiativa non risultava idonea.

Tant’è che l’Unione con provvedimento di data 19.01.2023, notificato alla destinataria in data 25.01.2023, ha diffidato la società Villallegra S.a.s. a rientrare nel limite di capacità ricettiva per la quale era autorizzata nel termine di 15 giorni: nessuna altra contestazione è stata sollevata nei confronti della medesima.

Infine il verbale della visita ispettiva effettuata dalla AUSL in data 13.02.2023 riporta che «la struttura presenta idonee condizioni igieniche dei locali e arredi» e che erano presenti «13 ospiti anziani debitamente accuditi».

4.5.1. Ora, deve escludersi per una pluralità di ragioni che il superamento della capacità ricettiva sia di per sé solo idoneo a giustificare il provvedimento di chiusura adottato.

Innanzitutto, come ricordato in precedenza, la disciplina regionale collega a questa violazione una sanzione pecuniaria e un obbligo di rientrare nei limiti di capienza autorizzati entro un termine fissato dall’Amministrazione, non certo la chiusura definitiva dell’attività.

La legge regionale non ha predeterminato l’entità del termine entro il quale la struttura deve regolarizzare la propria posizione. Rimette al prudente apprezzamento dell’Autorità comunale lo stabilirne la durata, tenendo conto del fatto che gli ospiti sono persone fragili, che il trasferimento non può essere fatto senza il loro consenso o peggio contro la loro volontà. La struttura, proprio perché sono persone non autosufficienti, non può all’evidenza mettere semplicemente alla porta gli ospiti eccedentari.

Nel caso di specie, è documentato (v. verbale della AUSL di data 13.02.2023) che nel termine di 15 giorni, già di per sé irragionevolmente risicato per il trasferimento degli anziani, la ricorrente aveva solo un ospite in eccesso, in quanto la famiglia ne aveva rifiutato il trasferimento nella struttura reperita dalla società Villallegra S.a.s.. Nel giro di poche settimane poi il numero di ospiti era tornato in linea con quello autorizzato.

4.5.2. La violazione dunque non risulta assolutamente grave ed è stata ovviata in un tempo ragionevole. Sicché essa non era tale da giustificare addirittura le revoca della autorizzazione.

Men che meno era tale da giustificare la chiusura di entrambe le strutture, anche di quella a cui non afferiva l’ospite in sovrannumero.

4.6.1. È ben vero che il provvedimento gravato fa riferimento, con formula assolutamente generica, anche a “gravi carenze che possono pregiudicare la sicurezza degli ospiti e la compatibilità dello stato di salute di alcuni di essi”.

Tuttavia queste gravi carenze non sono esplicitate, il che già di per sé rende la determina n. 4/21 viziata da un palese difetto di motivazione.

Nel primo scritto difensivo parte resistente richiama la nota della AUSL dell’ 11.01.2023, nella quale si dà atto che per tre ospiti non completamente autosufficienti le relative “collocazioni per il riposo notturno”, ovverosia “un divano letto […] approntato con effetti letterecci” e “un mobile letto a scomparsa”, “non risultano idonee”.

La nota non dice affatto che il grado di non autosufficienza di queste tre ospiti fosse superiore a lieve e dunque incompatibile con il tipo di assistenza offerto dalle strutture della ricorrente. Ed è ragionevole ipotizzare, in assenza di elementi probatori di segno contrario, che con il rientro del numero di ospiti entro il limite autorizzato queste inidonee “collocazioni per il riposo notturno” siano state abbandonate.

Sicché deve escludersi che la violazione possa fondare un provvedimento tanto drastico quale quello della chiusura definitiva delle strutture per cui è causa.

4.6.2. Tanto più che i sopralluoghi del Reparto N.A.S. dei Carabinieri e della stessa AUSL hanno consentito di accertare le buone condizione di assistenza degli ospiti e le buone condizione delle strutture medesime. Il che contraddice platealmente gli assunti da cui muove il provvedimento dell’Unione qui gravato.

5. Negli ultimi scritti difensivi parte resistente focalizza i propri sforzi argomentativi attorno alle condizioni psico-fisiche di alcuni ospiti che sarebbero non incompatibili con il tipo di assistenza fornita nelle strutture per cui è causa.

Ora la circostanza prospettata dall’Unione che alcuni ospiti presentino un grado di non autosufficienza superiore a lieve non rileva rispetto al provvedimento di chiusura adottato, per un triplice ordine di ragioni.

Innanzitutto di essa non si fa riferimento nel provvedimento gravato, né negli atti istruttori richiamati: la rivalutazione della situazione degli ospiti da parte della Unità di Valutazione Geriatrica della AUSL è successiva alla nota della stessa AUSL dell’ 11.01.2023.

In secondo luogo, non è in contestazione che al momento dell’ammissione nella struttura lo stato di salute degli ospiti fosse compatibile con il tipo di assistenza ivi offerto, come documentato dalle relative certificazioni mediche. Si tratta, al più, di una sopravvenienza.

E, infatti, la rivalutazione delle condizioni di salute compiuta dalla AUSL ha determinato l’apertura da parte dell’Unione di un distinto procedimento, conclusosi con l’ordine di trasferire gli ospiti in altra più idonea struttura: tale provvedimento è stato impugnato con separato ricorso proposto sempre dalla società Villallegra S.a.s..

6. In conclusione, assorbito ogni altro motivo di impugnazione in quanto meno satisfattivo dell’interesse azionato in giudizio, la determina n. 4/21 risulta assunta in assenza dei presupposti di legge e pertanto viene annullata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore di parte ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’Unione di Comuni Valmarecchia a rifondere alla società Villallegra S.a.s. e C. di Rosa Antonietta e C le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 4.000,00, oltre ad accessori di legge, e al rimborso del contributo unificato effettivamente versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Alessandra Tagliasacchi
Ugo Di Benedetto